Главная |
Весь Агатов |
О книгах |
Персоны |
Народы Крыма |
Форум |
Обратная связь |
Уважаемые коллеги!
Наше сегодняшнее собрание представителей местного самоуправления и депутатов Верховной Рады автономии является необычным как по форме, так и по содержанию. Мы впервые собираемся в таком составе. Нам предстоит обсудить проблемы реформирования конституционных основ местного самоуправления и выработать позицию, с которой делегация Автономной Республики Крым будет принимать участие во Всеукраинском собрании представителей местного самоуправления.
Наше общество находится на пути к государству самоуправляемых территориальных громад. Под этим следует понимать кардинальное реформирование местного самоуправления — самого слабого звена в общей системе власти. Его правовая, организационная и финансовая основы не соответствуют положениям Европейской Хартии местного самоуправления.
На сегодняшний день государственные функции в деятельности органов местного самоуправления доминируют. Государство вмешивается в их кадровую, имущественную, финансовую политику, в земельные отношения.
В то же время оно не может обеспечить выполнение своих функций на местах в полном объеме, недооценивая роли местных советов.
Время выдвинуло необходимость разработки действенных механизмов децентрализации власти, взаимодействия ее ветвей, системы взаимного контроля и противовесов.
На протяжении последних лет в Украине принимались различные программы, направленные на совершенствование муниципальной власти, в том числе "Концепция государственной региональной политики", "Программа государственной поддержки развития местного самоуправления" и другие. Надо признать, что все они оказались не более, чем декларациями, и местное самоуправление по-прежнему находится на обочине, как нечто второстепенное и незначительное.
Более того, с позиций сегодняшнего времени можно говорить, что никто и не ставил перед собой задачи реализации этих программ. Для этого не было ни желания, ни заинтересованности, ни политической воли. Новая власть нацелена на осуществление этих преобразований.
Недавно прошедшие в Судаке десятые Всеукраинские муниципальные слушания обобщили проблемы в сфере территориальной организации власти, местного и регионального развития. Были определены приоритеты в решении проблем на ближайшую и более отдаленную перспективу. Участники слушаний подготовили предложения по вопросам правового и организационного обеспечения развития местного самоуправления.
Эти проблемы неделю назад также обсуждались на общем собрании Ассоциации органов местного самоуправления Автономной Республики Крым и г. Севастополя. Собрание поддержало необходимость реформирования муниципальной власти и принятия известного законопроекта 3207-1. Он внесет необходимые изменения в Конституцию Украины в части пересмотра основ местного самоуправления, даст конституционное определение понятия территориальной громады и ее полномочий, правового механизма взаимодействия муниципальных общин со структурами государственной власти. На законодательном уровне также будет определено понятие коммунальной собственности громады, включая собственность района, области, автономной республики.
Принятие указанных поправок приведет нормы Конституции Украины в соответствие с Европейской Хартией местного самоуправления.
Я назвал первый блок проблем.
Второй связан с проведением административно-территориальной реформы.
Следует различать административную реформу и реформу территориального устройства государства.
Под административной реформой необходимо понимать разграничение полномочий между ветвями власти по функциональному принципу.
Сегодня на районном (региональном, областном) уровне имеет место двоевластие. Оно проявляется в наличии представительного органа в лице районного или областного совета и государственной администрации. Поскольку областные и районные советы не имеют собственных исполнительных органов, то большая часть их полномочий осуществляется местными государственными администрациями.
Анализ их полномочий показывает, что 16 из них полностью дублируют друг друга, а 12 совпадают частично. Они определяются как "делегированные". Хотя строго говоря, делегированными являются только такие полномочия, которые передаются на установленный период времени, в определенных случаях и на конкретных условиях.
Сложившаяся практика приводит к размыванию ответственности и конфликтам между представительными органами и местными органами исполнительной власти. Пора упразднить районные государственные администрации, пересмотреть функции областных госадминистраций и создать полноценные исполнительные органы районных и областных советов.
Реформирование территориального устройства страны — это изменение территориальной структуры и новое территориальное распределение полномочий.
Для нашей республики эта реформа особенно актуальна. Из одиннадцати городов республиканского значения шесть имеют в границах своих территорий сельские и поселковые советы, так называемые "матрешки".
Например, на территории Ялтинского городского совета (Большой Ялты) действует Алупкинский городской и семь поселковых советов. На территории Судакского городского совета — соответственно Новосветовский поселковый и шесть сельских советов. Аналогичная ситуация в городах Алуште, Феодосии, Евпатории, Армянске.
Из-за неурегулированности полномочий между местными советами этих территорий постоянно возникают правовые коллизии, особенно по вопросам бюджета, собственности, в первую очередь — на землю. Это нередко порождает безответственность и нарушение законов со стороны должностных лиц.
Для Крыма проблема распоряжения землями, особенно в приморской зоне, стала болезненной, криминогенной и чреватой социальными конфликтами.
Я разделяю озабоченность крымчан, которые считают, что в области земельных отношений определенную долю вины должно взять на себя государство. Оно создало правовую базу, при которой полтора десятка депутатов сельского совета могут принимать решение о продаже ценнейших прибрежных земель за смехотворную сумму.
Противоречивая ситуация складывается также и во время выборов городских голов членами сельских и поселковых территориальных громад. Парадоксально, что жители города Алупки избирали сразу двух городских голов: своего маленького города и Большой Ялты.
Что касается содержания и сроков проведения административно-территориальной реформы, то на этот счет существуют несхожие точки зрения. К примеру, Кабинет Министров Украины в лице вице-премьера Романа Бессмертного, ответственного за эту реформу, считает, что территориально-административными единицами должны быть громада, район, город-район, город-регион, регион, представляющий собой область, Автономную Республику Крым.
Каждой единице должно соответствовать определенное количество жителей. По мнению разработчиков этой концепции, реформа должна быть проведена безотлагательно. При этом предполагается укрупнение отдельных административно-территориальных единиц.
Иной подход у Анатолия Матвиенко, председателя профильного комитета Верховной Рады Украины. Он считает, что реформа должна проводиться поэтапно, в течение длительного времени.
Анатолий Матвиенко — сторонник либерального проведения административно-территориальной реформы при широкой ее поддержке населением. Он предлагает разработать взвешенный подход к укрупнению громад с учетом уровня их самодостаточности. Критериями оптимизации районного и областного деления должны быть географические, исторические и другие региональные факторы-.
Законопроект 3207-1 "О внесении изменений в Конституцию Украины" содержит совершенно новое положение о громаде как об административно-территориальной единице. Она объединяет один или несколько населенных пунктов и имеет территорию своей юрисдикции.
Закрепление этого важного положения снимает вопросы о границе громады, о том, кто распоряжается землей между населенными пунктами, в какой бюджет поступает налог на землю и в конечном итоге предотвращает разбазаривание земли.
Сегодня главным тормозом в развитии территориальных громад по-прежнему остается их слабая материально-финансовая база. Существует диспропорция в уровне жизни села и города, в предоставлении населению гарантированных социальных прав и услуг.
В каждом регионе есть местные бюджеты, которые формируются в основном за счет трансфертов из государственного бюджета. Государство последовательно берет на себя опекунские функции и порождает потребительские настроения на местах.
При планировании и исполнении местных бюджетов на законодательном уровне отсутствует четкое разграничение делегированных и собственных полномочий органов местного самоуправления.
Оптимизация бюджетных отношений должна строиться на децентрализации налогов. Пора отказаться от практики, когда в центр сначала забираются все налоги, а потом в виде трансфертов и дотаций спускаются вниз.
Необходимо децентрализовать источники формирования бюджетов. Если установлено, что 45 процентов в консолидированном бюджете страны составляют местные бюджеты, то и все 45 процентов источников наполнения бюджетов должны быть переданы на места.
За местным самоуправлением необходимо узаконить такие виды налогов, которые независимо от воли центра позволят советам выполнять собственные полномочия. А под делегированные полномочия, еще раз подчеркиваю, средства должно дать государство.
Оно обязано взять на себя основную долю в финансировании таких важных отраслей, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, и ответственность за социально-экономическое состояние каждого города, района. На практике все бремя расходов на содержание этих отраслей, как правило, несет местный бюджет. Они забирают до 60 — 70 процентов его доходов.
Более половины средств, выделяемых на содержание бюджетных отраслей, предназначается на выплату заработной платы. И удельный вес этих расходов не снижается. Это приводит к застою социальной сферы.
Следует разработать экономически обоснованную формулу формирования местных бюджетов. Практика расчета бюджета на одного среднестатистического жителя неэффективна.
Для решения этого вопроса, по-видимому, необходим рамочный закон "О минимальных государственных социальных стандартах". В нем должен быть разработан нормативно-правовой метод формирования бюджетов, при котором расходная часть рассчитывается на основе минимальных государственных социальных стандартов. Именно государственные стандарты должны стать критериями для расчета расходных статей местных бюджетов в соответствии с гарантиями, определенными Конституцией страны.
Таким образом, трансферты будут основываться не на субъективизме государственного чиновника, а на четком распределении полномочий, законодательно закрепленных за каждым уровнем власти. Эти нормативы должны утверждаться ежегодно в законе о государственном бюджете.
Необходимо создать систему заинтересованности административно-территориальных единиц в наращивании собственных ресурсов, без конфискации у них всего прироста доходной части. Одним из путей расширения базы их доходов может стать внедрение налога на недвижимость.
Следует внести изменения в Бюджетный кодекс, которые позволили бы осуществлять финансирование отдельных социально значимых программ и проектов из бюджетов разных уровней.
Необходимо более четко регламентировать деятельность Государственного казначейства. Дать право органам местного самоуправления при необходимости опротестовывать его действия.
Должна наконец-то быть разрешена проблема формирования бюджетов снизу вверх.
Все это в комплексе позволит достичь основной цели проводимых реформ — повышения ответственности власти и управления всех уровней.
Для Крыма всеобъемлющая муниципальная реформа особенно актуальна. В законодательстве Украины имеют место противоречия в полномочиях автономии по вопросам социально-экономического и культурного развития, бюджетных взаимоотношений, рационального природопользования и другим, определенным Конституцией Автономной Республики Крым. К сожалению, и в предложенных законопроектах они в полной мере не решаются. Более того, в них следовало бы более четко определить гарантии соблюдения полномочий автономии.
Созданная в Крыму модель автономии наиболее близка основным принципам Европейской хартии местного самоуправления. Представительный орган республики — Верховная Рада формирует и контролирует деятельность своего исполнительного органа — Совета министров. Эта практика в корне отличается от отношений, сложившихся между районными, областными советами и соответствующими государственными администрациями.
Порядок взаимодействия органов власти, учреждений и организаций Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления определяется соглашениями или согласованными решениями Верховной Рады Автономной Республики Крым и местных советов.
Сложившаяся система преференций и противовесов дала автономии преимущества в экономическом развитии, способствует мирному урегулированию накопившихся за десятилетия социальных и межэтнических проблем.
Автономные образования есть в ряде государств. Сформировалось определенное понимание того, каким набором и объемом полномочий может располагать государственное образование такого типа. Международный опыт необходимо внимательно изучить и извлечь из него приемлемые для Украины и Крымской автономии подходы к законодательному разграничению полномочий и формированию механизмов взаимодействия.
Нам следует внести обоснованные предложения по гармонизации существующих законодательных норм, определяющих взаимоотношения государства и автономии.
Их неурегулированность и дальше будет давать возможность для манипуляций общественным сознанием.
Хочу высказать свою точку зрения по поводу Закона "О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов". На наш взгляд, он был принят не в интересах местного самоуправления. Он лишает граждан конституционного права свободно выдвигать и избирать в советы конкретных лиц, а не голосовать за список обезличенных представителей политических партий.
Не секрет, что у населения пока мало доверия к многочисленным партиям. Известно, что после выборов улетучиваются обещания, которые они щедро раздавали избирателям.
Убежден, что на региональном уровне депутат не может быть политиком, не знающим жизненных проблем конкретного округа, не поддерживающим постоянного контакта со своими избирателями.
Мы считаем, что в 2006 году выборы парламента Украины следует провести по пропорциональной избирательной системе. Выборы депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым — по мажоритарной, в крайнем случае по смешанной; а в районные, сельские, поселковые и городские советы — только по мажоритарной системе.
Общество сегодня еще не готово к переходу к пропорциональной системе выборов в советы всех уровней. Об этом можно говорить только в связи с более отдаленной перспективой.
Несколько слов хочу сказать о наболевшей проблеме, которую не следует обходить молчанием. Это низкий уровень оплаты труда работников местного самоуправления, который свидетельствует о непрестижности этой деятельности. В то же время требования к должностным лицам советов и их исполнительных органов, их моральному облику и профессионализму постоянно возрастают.
Наблюдается высокая сменяемость кадров. Почти треть работников местных советов и их органов имеет стаж работы более 15 лет, то есть их мировоззрение и стиль работы сформировались в старой системе.
Нельзя эффективно заниматься управленческой деятельностью без знания общественных отношений, современного менеджмента, психологии людей.
Разносторонний процесс подготовки и переподготовки кадров должен нести в себе не только познавательные, но и воспитательные функции.
Известный специалист по проблемам управления Друкер утверждает: "Нет отсталых стран, а есть страны, в которых слабое управление".
Уважаемые коллеги!
Я хочу еще раз перечислить основные составляющие муниципальной реформы.
Это прежде всего внесение изменений в Конституцию Украины в связи с децентрализацией власти;
расширение полномочий местного самоуправления и изменение его взаимоотношений с исполнительной властью;
реформа административно-территориального устройства;
изменение бюджетных отношений;
определение критериев укрупнения сельских территориальных громад;
урегулирование правовых и административных отношений городов, имеющих в своем составе другие территориальные громады;
оптимизация взаимоотношений районного и областного самоуправления с государственной властью;
внесение изменений в избирательное законодательство;
решение проблем кадрового обеспечения.
Все это требует безотлагательного внесения изменений в Основной закон Украины и принятия пакета других законодательных актов.
Я постарался кратко изложить суть проблем, требующих решения.
В процессе подготовки к сегодняшнему собранию депутаты Верховной Рады Автономной Республики Крым и местных советов, Ассоциация органов местного самоуправления, Совет министров автономии внесли существенные предложения и поправки к действующим законам и предложенным законопроектам. Юридическое управление Секретариата Верховной Рады Автономной Республики Крым проанализировало и обобщило их. Эти предложения сгруппированы в 12 главах.
Проект предложений в законодательные акты Украины по вопросам местного самоуправления, административно-территориальной реформы, выборов депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым,' местных советов, сельских, поселковых и городских голов, а также полномочий Верховной Рады АРК вам розданы.
Приглашаю вас к обсуждению вопросов повестки дня нашего собрания.